26.09.2002

1. UVOD

Eno pomembnih vprašanj, s katerim se srečujemo od uvedbe novega sistema lokalne samouprave je, kako zagotoviti občinam finančna sredstva za izvajanje tistih nalog, ki jih morajo opravljati po ustavi in zakonu.

Občinam, ki zaradi slabše gospodarske razvitosti ne morejo v celoti zagotoviti opravljanja svojih nalog, država v skladu z zakonsko določenimi načeli in merili zagotovi dodatna sredstva.”

• morajo biti finančni viri lokalnih skupnosti v razmerju z nalogami, ki jih določa ustava in zakon,

• finančni sistem, na katerih temeljijo viri, ki so na voljo lokalnim skupnostim, naj bodo dovolj raznovrstni in prilagodljivi, da sledijo dejanskemu gibanju stroškov,

• vsaj del finančnih virov lokalnih skupnosti mora izvirati iz krajevnih davkov in taks, katerih višino lahko v okviru zakona določajo občine same,

• lokalne skupnosti je treba na primeren način vprašati za mnenje o tem, na kakšen način se jim dodelijo prerazporejeni viri,

• za zaščito finančno šibkih lokalnih skupnosti, je treba uvesti postopek za finančno izravnavo.

1. Finančno izravnavo prejema več kot 2/3 slovenskih občin, kar je posledica nepravilne prerazporeditve finančnih virov. Finančno izravnavo prejema večina občin in ne le občine, ki so gospodarsko slabše razvite.

2. Šele s temeljito analizo bo možno ugotoviti ali so finančni viri v razmerju z nalogami, ki jih morajo opravljati lokalne skupnosti po ustavi in zakonu.

3. Finančni viri, ki se odstopajo lokalnim skupnostim so po obsegu premalo raznovrstni. Pomemben vir je le dohodnina, ki je po občinah neenakomerno porazdeljena (glej primerjalno tabelo).

4. Med vire integralnega proračuna občin se vštevajo tudi namenski viri, ki jih občine v skladu z zakonom predpisujejo samo za točno določene namene (turistična taksa itd.).

5. Zakon nima izdelanega sistema pridobivanja mnenja lokalnih skupnosti.kadar državni organi odločajo o sredstvih namenjenih za delo lokalnih skupnosti.

6. Pomanjkljiv je postopek za določitev finančne izravnave, ker ne določa možnosti,

1. Finančni viri lokalnih skupnosti

1. Dohodnina

Dohodnina, je med občinami neenakomerno porazdeljena tako, da občine ne prejemajo enake višine sredstev za opravljanje nalog. Samo če primerjamo štiri občine, ki se samofinancirajo ugotovimo, da za iste naloge dobijo naslednjo višino sredstev na prebivalca:

• Ljubljana 81.600
• Maribor 50.900
• Domžale 58.900
• Trzin 98.000

Nadalje je treba posebej poudariti, da občine nimajo nobenega vpliva na višino dohodnine (višino in oprostitve določa država). Le pri občinah, ki se samofinancirajo in z lastnimi prihodki presegajo primerno porabo, (teh je v letu 2001 bilo 28) je ta odnos vsaj v določni meri prisoten. Če te občine ustvarjajo ugodne pogoje za zaposlovanje dobijo tudi več dohodnine. Večje je število zaposlenih z višjimi plačami, več bo ta občina prejela dohodnine. Pri občinah, ki prejemajo finančno izravnavo, (teh pa je bilo v letu 2001 168), pa višja dohodnina (ki jo ustvarijo z ustvarjanjem pogojev za večje zaposlovanje), zmanjšuje njihovo finančno izravnavo in jih torej destimulira. V tem primeru se zmanjša le obveznost države, občine pa razpolagajo z enakimi sredstvi.

Iz navedenih podatkov je razvidno, da je tudi izračun primerne porabe bistveno bolj ugoden za manjše občine, z manjšim številom prebivalstva. Taki izračuni torej v določeni meri vzpodbujajo nastajanje novih, manjših občin. Posebej se postavlja vprašanje ali so tako velike razlike višine primerne porabe na prebivalca sploh upravičene. Zlasti je treba preveriti ali imajo te občine tudi večje stroške z izvajanjem nalog, ki so jih dolžni izvajati po ustavi in zakonu. Izračun primerne porabe bi moral biti v korelaciji z višino stroškov, ki jih ima občina za izvajanje tistih nalog, ki jih je dolžna izvajati po ustavi in zakonu.

• davek na dediščino in darila,
• davek na dobitke od iger na srečo,
• davek na promet nepremičnin,
• upravne takse,
• posebne takse za uporabo igralnih aparatov.

(leto 2001)

Nadomestilo za spremembo namembnosti kmetijskega zemljišča je po zakonu namenski prihodek občine za točno določene namene in ga zato ne bi smeli šteti med prihodke, ki se vštevajo v primerno porabo.

Šteti med prihodke za primerno porabo.

Koncesijske dajatve za prirejanje posebnih iger na srečo so prihodek občin na zaokroženih območjih in jo prejema le 25 občin. Od skupne višine 3,1 MIA prejme MO Nova Gorice 1,3 MIA ali 41% vseh zbranih sredstev. Ta sredstva so po zakonu namenjena za izgradnjo turistične in druge infrastrukture in bi jih zato morali nekoliko drugače obravnavati. Verjetno bi bilo smiselno, da se del teh sredstev všteva v primerno porabo, del pa bi moral ostati občini za pospešen turistični razvoj.

Iz pregleda je razvidno, da je dohodnina zdaleč najpomembnejši vir prihodkov občin. Vsi ostali viri, ki so sicer zelo številni, nimajo takšnega vpliva na višino sredstev s katero razpolagajo občine.

Zakon o financiranju občin določa, da so občine, ki z lastnimi viri po 21. in 22. členu zakona ne morejo pokriti svojih potreb, upravičene do finančne izravnave, do višine primerne porabe. Zakon pa ne vsebuje nobenih določil, kaj je s tistimi občinami, ki ustvarjajo viške sredstev oz. zberejo več, kot je njihova primerna poraba.

V navedenih zneskih porabe na prebivalca, so upoštevani ocenjeni prihodki občine, ne pa dejanski, ki so višji. Tako znaša poraba na prebivalca v MO Ljubljana 150 000 SIT in ne 122 000 SIT, kot je izračunano na osnovi ocenjenih lastnih prihodkov. Podatki kažejo, da je poraba na prebivalca med tistimi občinami, ki se “samofinancirajo” v razmerju 1:2, kar ni opravičljivo in ustvarja neupravičene razlike med občinami. Nekatere občine, ki se samofinancirajo pa so tudi bolj v neugodnem položaju od tistih, ki prejemajo finančno izravnavo. Iz podatkov o porabi na prebivalca je razvidno, da dosegajo nekatere izmed teh občin porabo na prebivalca manjšo kot občine, ki prejemajo finančno izravnavo s strani države. Torej ne drži trditev, da so te občine absolutno v boljšem položaju od občin, ki prejemajo finančno izravnavo.Enako velja tudi za primerno porabo na prebivalca, ki se giblje v teh nerealnih okvirjih in ni sprejemljiva. Preprosto povedano neka storitev v eni občini ne more biti stoodstotno dražja v drugi občini. Za takšne razlike nimamo utemeljene obrazložitve. Za vse navedeno menimo, da je utemeljena osnova za spremembo zakona o financiranju občin. To so sicer samo nekatere analize, ki dovolj zgovorno kažejo na to, da moramo pristopiti k spremembi zakona.

1. PREGLED PORABE PO OBČINAH

Pod cestno dejavnost so zajeti stroški za vzdrževanje lokalnih cest in občinskih cest.

Pod sociala in zdravstvo so zajeti stroški za zdravstveno zavarovanje brezposelnih oseb, socialne pomoči in domsko varstvo.

Poseben problem so stroški prevoza otrok v šolo, saj se ti stroški gibljejo od 255 do 3 305 SIT na prebivalca v MO in od 223 do 12 763 SIT na prebivalca v ostalih občinah. Na to zlasti

Glede na dejansko gibanje stroškov, bi v formuli bilo smiselno to upoštevati in povečati ponder za osebe mlajše od 15 let (stroški šolstva in otroškega varstva), zmanjšati ponder za površino občine ter povečati izhodiščni ponder 0,70, da se razlike v višini primerne porabe na prebivalca zmanjšajo. Razmerje 1:2 ni utemeljeno.

• športa,
• kulture,
• izobraževanja in otroškega varstva,
• kolektivne komunalne rabe.

1. KAJ BI BILO TREBA SPREMENITI

Osnovni namen decentralizacije naj bi bil doseganje večjih narodnogospodarskih koristi, kot če le te ne bi bilo. Z oblikovanjem več ravni lokalnih skupnosti se bolj približamo dejanskim potrebam okolja, saj je centralizirani nivo upravljanja, zaradi informacijske asimetrije, glede ugotavljanja in zadovoljevanja najustreznejših potreb lokalnega prebivalstva v podrejenem položaju. Potreba po decentraliziranih enotah se veča z demografsko, geografsko, kulturno in ekonomsko raznolikostjo okolja ter povpraševanjem po lokalnih dobrinah in storitvah. Glede na nekatere analize fiskalni federalizem oz. decentralizacija oblasti pomeni kar eno izmed dobrin na višjem nivoju. Temelj za dosego tega cilja pa je seveda čim višja stopnja avtonomnosti lokalnih ravni oz. pravilna vertikalna davčna struktura, ki lokalnim ravnem omogoča samofinanciranje večine izvirnih in prenesenih nalog ter potreb.

Slovenija danes spada med države z relativno nizko stopnjo decentralizacije, saj obseg lokalnih financ v skupnih javnih financah predstavlja le okoli 12%. Dodatni kriterij za ugotavljanje stopnje decentraliziranosti je podatek o deležih prihodkov, ki izhajajo iz lastnih (oz. lokalnih) davkov lokalnih skupnosti. Večji je delež finančnih virov, ki so jih nižje ravni upravljanja zmožne same zagotoviti za pokrivanje svojih potreb, bolj se približamo končnemu smislu decentralizacije, to je povečevanje skupnih narodnogospodarskih koristi, ki iz nje izhajajo. Viri financiranja nižjih ravni upravljanja so lahko različni. Najpogosteje pa govorimo o:

1. davčnih prihodkih (ti so lahko oblikovani kot popolnoma lastni davki lokalnih skupnosti, davki, ki si jih lokalna skupnost deli z državo in/ali davčni viri, ki jih država odstopi nižjim ravnem upravljanja – t.i. odstopljeni davki),

2. nedavčnih virih (kot npr. takse, nadomestila in pristojbine ter prihodki iz upravljanja lokalnega premoženja),

3. transferji iz drugih nivojev upravljanja (npr. v obliki subvencij ali finančnih izravnav),

4. zadolževanje.

Idealno bi bilo, če bi lahko oblikovali takšne lokalne skupnosti (tako pokrajine kot tudi občine) in njim dodeljeno vertikalno davčno stukturo, ki bi bile v celoti sposobne z lastnimi finančnimi viri pokrivati svoje potrebe (t.j. brez premeščanja sredstev iz državnega proračuna). Teoretično se takšnemu modelu financiranja približamo takrat, ko se izdatki lokalnih skupnosti v kar največji možni meri ujemajo z lastnimi prihodki lokalnih skupnosti (t.j. so medsebojno korelirani). Slednje je mogoče doseči le tako, da pri oblikovanju vertikalne davčne strukture v kar največji meri upoštevamo posamezne specifike lokalnih skupnosti (njihove geografske, demografske in ekonomske lastnosti). Nedvomno je, da bo do določene stopnje vedno potrebno prerazporejanje sredstev med različnimi ravnmi decentraliziranih enot, vendar je pomembna že izhodiščna usmeritev k doseganju optimuma opisane funkcije (npr. z aktivnim sodelovanjem lokalnih oblasti pri oblikovanju ustreznih davčnih virov in previdnim oblikovanjem mej nižjih ravni lokalnih skupnosti). Model financiranja lokalnih skupnosti naj tako v največji meri upošteva teoretične temelje decentralizacie (oz. fiskalnega federalizma), njen osnovni smisel, avtonomnost lokalnih financ in načela oz. priporočila izhajajoč iz Evropske listine o lokalni samoupravi (MELLS)^.

1. Pri oblikovanju sistema financiranja samoupravnih lokalnih skupnosti oziroma njihovih nalog je treba lokalno samoupravo pojmovati kot sestavni del celotne javne uprave. Za lokalno samoupravo pa gre, kadar gre za tak del javne uprave, ki je relativno avtonomen in ni odvisen od države. Decentralizacija pomeni vertikalno razdelitev oblasti. Decentralizacija v povezavi z neodvisnostjo pa pomeni uveljavljanje demokratičnega načela delitve funkcij oblasti v vertikalnem smislu. Ta izhodišča so podlaga za odločitev, da je treba samoupravnim lokalnim skupnostim omogočiti kar največjo samostojnost pri odločanju o virih in porabi sredstev, ki so jim na voljo za izvajanje njihovih nalog. Pri tem pa mora država zagotoviti takšen nadzor nad določanjem virov sredstev in njihovo porabo v samoupravnih lokalnih skupnostih, da bo zagotovljena enakost državljanov pred zakonom tudi pri davčnih in drugih javnofinančnih obremenitvah, da bo zagotovljena preglednost in racionalnost virov in porabe javnih sredstev, kakor tudi da bo zagotovljena zakonitost, ekonomičnost in učinkovitost odločitev organov javne uprave v zvezi z javnimi sredstvi.

2.Dohodnino, ki pripada občini je treba znižati, če želimo odpraviti velika nesorazmerja med lastnimi prihodki in občini odstopiti še kak drug vir, ki je bolj enakomerno porazdeljen (npr. pristojbino za uporabo cest, ki se plačuje pri registraciji motornih vozil), tako da ne bi prihajalo na eni strani do tako velikih razlik pri lastnih prihodkih občin, zlasti tistih, ki jih država odstopa občinam. Druga možnost je, da se del dohodnine deli po številu prebivalcev v občini.

3.Iz virov primerne porabe je potrebno izločiti vse tiste vire, ki v to kategorijo ne sodijo, ker so namenski namenjeni izvajanju nekaterih dodatnih nalog občine, ki pa niso naloge vseh občin, zlasti so to:
- turistična taksa,
- sprememba namembnosti kmetijskega zemljišča ali gozda,
- odškodnina za degradacijo prostora,
- prihodki uprave,
- pristojbina za vzdrževanje gozdnih cest,
– koncesije od iger na srečo v določenem odstotku (npr. 50%).

5.V zakonu je treba jasno določiti, kaj je primerna poraba in za katere namene se zagotavlja občinah finančna izravnava. Finančna izravnava je namenjena za izvajanje tistih nalog, ki jih občina mora izvajati po ustavi in zakonu, ne pa za naloge, ki jih lahko opravlja.

6.Formulo za izračun primerne porabe je treba spremeniti v tem smislu, da bodo zneski primerne porabe na prebivalca v realnih okvirih. Verjetno je realno razmerje 100%-130% ne pa razmerje, kot ga dobimo po sedanjih izračunih. Ponderje v formuli je treba prilagoditi dejanskim stroškom (npr. v zadnjih 2 ali 3 letih).

7.Najpomembnejši kazalec je poraba na prebivalca. Na tej osnovi je treba graditi sistem finančne izravnave. Prevelike razlike v porabi na prebivalca niso opravičljive, zato jih je treba zožiti (ni možno reči, da je poraba na prebivalca enaka v občini Ljubljana in občini Hodoš). Razlike v porabi oz. stroških na prebivalca so sicer opravičljive, ne pa v takšnih razmerjih, kot jih opredeljuje zakon. To direktno vzpodbuja delitev na manjše občine in sili v večjo porabo.

Pri teh zadevah je treba posebej proučiti ali je smiselno te kriterije vgrajevati v primerno porabo, če so specifike prevelike. Zlasti ni možno v sistem primerne porabe vgraditi zavodov, ki so širšega regionalnega pomena in opravljajo naloge za večje število občin. Možnosti so te, da se za te namene obvezno ustanovijo zveze občin, ki prejemajo za izvajanje nalog tudi sredstva ali zagotoviti, da ta sredstva prejema občina, kjer je sedež javnega zavoda, ostalim občinam pa se sredstva za ta namen ne zagotavljajo. Občine nas opozarjajo, da je financiranje nevarnih poti za otroke osnovnih šol v enih občinah velik dodatni strošek, v drugih pa teh stroškov sploh ni. Menimo, da nekih dodatnih nalog, ki niso obveza za vse občine ni možno ovrednotiti v primerni porabi, ampak je za to treba zagotoviti dodatna sredstva k primerni porabi, oz. iz sredstev državnega proračuna, ki so namenjena za finančno izravnavo izločiti

10.Poseben problem predstavljajo investicije v občinah. Sedanji sistem ni uporabljiv, ker temelji izključno na dohodnini, na katero pa občine nimajo nobenega vpliva. Pri sofinanciranju investicij, je treba dati le okvirje v zakonu in sicer a) katere investicije država sofinancira in b) Koliko sredstev država zagotavlja za ta namen (% vrednosti investicije)?

Nadalje bi bilo treba izdelati instrumentarij, po katerem bodo več sredstev dobile tiste občine, ki so po podatkih iz preteklih let same nesposobne izvesti investicijo. Pri tem pa je treba upoštevati, da država sofinancira le tiste investicije, ki so tudi v interesu države (9 letna šola itd.) in se izvajajo v skladu s standardi in normativi države. Investicije naj na vseh področjih potrjuje vlada, ker le na ta način je možno doseči usklajenost. Javni razpisi na tem področju so nesmiselni in nepotrebni. Vse investicije je namreč potrebno vključiti v razvojne programe občin in države in po pravilih zagotoviti večletno financiranje. Na osnovi prijave občin morajo ustrezna ministrstva za Vlado RS pripraviti predlog, ki se vključi v razvojne programe. Vpeljati je treba sistem, da občina ni upravičena do sredstev za investicije v tistih dejavnostih, ki se financirajo iz cene, če cene oz. drugih dajatev nimajo predpisanih vsaj v višini povprečja cen v RS. Tako bi se izognili problemu, da bi država financirala izgradnjo vodovoda, kanalizacijo itd, cene teh storitev pa so znatno izpod povprečja v državi.

11.Spremeniti je treba določbe glede zadolževanja občin, saj trenutno omejujejo občinam možnost zadolževanja na splošno, ne glede na vrsto zadolžitve in prihodnje vire, iz katerih je mogoče zadolžitev servisirati. Vzpostaviti je treba sistem, da Ministrstvo za finance oceni finančno sposobnost občine in na tej osnovi dovoli zadolževanja. Omejevanje v absolutnih zneskih je nesmiselno in občine sili v kršitev predpisov. Bistveno pri zadolževanju občin je, da občina s tem, ko se zadolži, ne sme poseči v sredstva, ki jih ima za obvezne naloge, torej v svojo osnovno dejavnost.

.

13.V zakonu je treba rešiti primere, ko so občine za izvajanje določene funkcije povežejo v zvezo občin in nanjo prenesejo določene pristojnosti in je torej ne izvajajo več same. Urediti je treba tudi druge elemente možnega financiranja zvez občin, ki so v interesu države (zdravstvo, kultura, investicije v komunalno infrastrukturo) ter druge elemente finančnega poslovanja zvez občin (zadolževanje itd).Povezovanje občin v zveze občin

prednost tistim investicijam, ki jih več občin izvaja skupno preko zvez občin.

Vir: Strokovne podlage za izvedbo sprememb na področju financiranja občin in opredelitev možnih oblik financiranja pokrajin v RS (prvo vmesno poročilo, junij 2002)